最近，借助群众路线教育活动，间间断断走访20多个乡镇的人大主席，座谈乡镇人大工作。初步整理后，得出一个意料之中的结论：乡镇人大工作几近停滞，能坚持一年开一次人代会，就算得上是好的乡镇。究其原因，除去乡镇人大机构、人员、制度不健全等自身问题外，绝大多数主席认为，上级人大缺乏对他们的组织和指导。由于没有上级组织指导，想做点事的人不会做，不想做事的人没压力、懒得做。由此回想，确实有那么相当长一段时间，上下级人大之间出现一种人为“隔膜”：以没有领导关系、只向本级人民代表大会负责为由，上级人大不大关注、过问、联系下级人大工作，下级人大自行、“封闭”运行，缺乏有力地组织推动，致使许多地方尤其是县乡人大工作松散、规范不足，或流于形式、成为摆设，或“停机断电”、无声无息。这种状况，与坚持和完善人民代表大会制度的目标，与民主法治建设的要求格格不入。必须切实改变上下级之间的“各顾各”现象，把各级人大作为整体对待。
人大工作整体化基于以下理由：
一、权力机关的产生方式决定了人大系统是一个有机整体。我国五级人大的产生方式是县乡直接选举、县以上间接选举。间接选举，代表的产生顺序为下级选举上级；代表的责任顺序为上一级向下一级负责。人大常委会作为本级人大的常设机关，在强调对本级人大负责的同时，自然包含对产生它的源头——下级人大负责的因素。选举的实质是授权，或权力的让渡。无论是直选还是间选，授予权力的本源、所负责的对象归根到底是人民。这种产生与被产生、负责与被负责关系，构成了一个完整的、不可分割的组织和运作体系。
二、法治建设的目标方向给各级人大提出了共同任务。习近平总书记提出“法治中国”的理念和“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的构想。这一理念与构想无疑为新时期中国法治建设的发展明确了目标和方向。建设法治国家、法治政府、法治社会，离不开科学立法、严格执法、公正司法和全民守法这四个环节。无论是最高层的全国人大还是最基层的乡镇人大，在这四个环节中都有自己的法律定位，担负建设法治中国的共同使命。既然共同就不可割裂，不可忽视任何一个层级，特别是面广量大、任务繁重的基层。
三、地方实践的经验教训揭示人大工作合则进、离则退。纵观地方人大常委会成立以来的工作历程，什么时候上下联系的紧，什么地方组织指导的好，那个阶段、那个区域的人大工作就展示出活力、生机，人民群众的民主权利就能够得到较好实现。一些行之有效的方式方法，如评议、述职、约见、问政、旁听案件、执法检查、代表之家等等，才会被发明创造，有的被上升为法律规定。当然，
我们也看到了与此相反的情况，基层的沉闷与不作为，实质是人大工作的阶段性停滞。
实现人大工作整体化，可以从以下路径推进：
——厘清认识、更新思维，确立整体观念。要充分认识人大的每一层级都是人民代表大会制度的不可或缺的组成部分，打破“一亩三分地”狭隘观念，树立区域内人大工作“一盘棋”思想。上级人大有义务、有责任联系指导监督本辖区范围的下级、下下级人大工作，做到思想上有位置，计划上有安排，行动有落实。下级人大要强化“上级”意识，摆正同级党委领导与上级人大指导的关系，主动接受指导和安排，完成上级人大的工作部署。
——培训指导、示范引导，提高整体水平。加强对下级人大的业务培训，扩大培训范围，增加培训频次，让在基层人大工作的所有人员都有进修学习的机会。针对目前乡镇人大人员流动较快的状况，应实行乡镇人大干部轮训制；结合选举、代表活动、预算监督、重大事项决定等工作特点，灵活举办专项培训班；实行“下派上挂”工作人员制度，组织跟班见习或实地指导。注意培养和发现基层工作的先进典型，组织经常化的观摩学习，推广经验做法，力求达到组织一次就能提高一批基层同志的业务水平，带动一方工作的正常开展，集腋成裘，聚沙成塔，逐步实现整体提高。
——以上带下、以下助上，增强整体实效。根据法定职权，有计划安排一些专项工作，实行面上或分片、分条线上下联动，同步实施。上级出台方案意见，下级呼应协同，在某一时间段内，各层级围绕一个共同主题、课题，既分工又合作，既根据法律规定独立运作，又按照联动的安排共享信息资源，上下贯通，集中发力。这种模式，定能解决具体问题，收到实在效果。同时，也能带动基层工作，锻炼基层队伍。
——抓住关键、督促检查，实现整体目标。对于人大“例会”制度、财政预决算审查制度、选举任免制度、规范性文件备案审查制度、重大事项报告制度等法律规定的“动作”，对于党委为加强人大工作提出的有关机构设置、人员编制、干部配备、办公条件、经费渠道、待遇保障以及对人大工作的要求等政策意见，上级人大应对其执行和落实情况，加大日常监督检查的力度，纠正“规定动作”走形、政策意见不落实的现象。对于藐视或拒不落实检查意见的地方，要敢于通报批评；必要时，采取法律手段、组织措施促其整改，保证人大工作正常、有效、规范运转。
